宿州市气象灾害预警信号发布与传播规定立法调研报告
为了防御和减轻我市气象灾害对广大人民群众生活生产造成的影响，规范灾害性天气预警信息的发布与传播等行为,建立完善气象灾害预警信号快速传播渠道，将气象部门的预警预报信号准确、及时、规范的向社会传播，使各部门收到预警信息后能迅速响应，采取正确的应急防御措施应对正在发生的气象灾害，充分发挥气象预警信息趋利避害作用,满足人民群众的需求和期待，将气象灾害监测预警融入城市综合治理，保障城市安全，促进经济和社会发展，市气象局牵头对《宿州市气象灾害预警信号发布与传播规定》立法项目开展了调研工作。
市气象局联合市司法局组成立法调研小组，通过电子公文函询15家单位，市直相关单位现场座谈会8场，腾讯问卷140余人次。特别是在灵璧县政府组织召开了《宿州市气象灾害预警信号发布与传播规定》立法调研座谈会，县政府分管副县长、县司法局、县气象局、县应急管理局、县融媒体中心、县教体局、县商务局、县文旅局、县住建局、灵城镇人民政府、冯庙镇人民政府、灵城镇徐杨社区、冯庙镇王刘村主要负责人参会交流座谈。
一、我市气象灾害预警信号发布与传播现状
立法调研小组通过对多种渠道掌握的信息，综合分析认为：
1.各级政府气象灾害防御组织机构健全但投入较少。各县（区）、乡镇（街道）政府均成立了气象灾害防御相关领导机构，县编办批复成立了县级突发事件预警发布中心挂靠在县气象台。但预警发布中心没有地方人员编制和预算，维持预警中心运维和技术升级财政投入均较少。经调研杭州市气象局，浙江省各地市已落实地方人员编制和预算。
2.市、县气象部门定期组织更新备案预警责任人但不充分。2023年全市备案各级党委政府、涉灾部门、重点防御单位、基层灾害信息员网格员等预警责任人13706人，并纳入省突发事件预警发布平台，能够第一时间通过短信接收本地气象台发布的各类预报预警信息。其中埇桥3735人、灵璧2061人、泗县2612人、萧县2303人、砀山2992人，但由于有关部门重视程度不够，备案人员不够充分。如灵璧县新型农业经营主体、交通运输、危化企业等重点防御单位“0”备案。砀山县医院、敬老院、旅游景区、交通运输企业、危化企业等重点防御单位“0”备案。
3.公共新媒体转发气象灾害预警没有形成制度化、常态化。气象部门与市、县广播电视台签订了气象灾害预警信号传播协议，据统计2023年以来市气象台已发布各类气象灾害预警信号108次，经查询“宿州市广播电视台”“宿州发布”微信公众号仅转发市气象台气象灾害预警信号4次；灵璧县气象台2023年以来共发布各类气象灾害预警信号99次，经查询“灵璧发布”微信公众号仅转发县气象台气象灾害预警信号2次，转发市气象台气象灾害预警信号2次。
4.全市公共电子屏没有实现实时转发气象灾害预警信息。经市应急管理局调查数据显示，全市876家重点单位共有974块电子显示屏，其中学校627块、小区26块、商场21块、车站8块、景区11块、其他281块，这些重点场所公共资源还未能充分利用，实现向公众实时转发气象灾害预警信息。根据杭州市经验利用各部门媒体资源的时候，用覆盖量大的显示屏、电子屏传播气象灾害预警信息比较有效率。
5.全市应急广播系统未常态化开展气象灾害预警信号播发。据文旅部门统计全市已建成1.66万个应急广播终端，覆盖自然村100%，但因为缺少政府层面发布传播规范，各地转发气象灾害预警信号仍未常态化开展。
6.通信运行企业高级别预警信息全网发布滞后性强。市县级通信运行企业要求接到当地人民政府全网发布书面通知后，申请省级公司批准后，理想带宽情况下需要2-4小时时效完成以县区为单位全网发布。我市2019年在“烟花”台风影响过程中，市政府要求通讯运行企业全网发布台风警报预警信息，反应滞后性强。杭州市经验对于三大通讯运行企业的作用，也是因网关数据吞吐量有限不做主要渠道考虑，特别是针对突发性强对流、暴雨气象灾害预警信号发布时效要求更短，传播更不及时。
7.涉灾部门预警责任人存在漏转、迟转气象灾害预警信号的风险。涉灾部门预警责任人接收到气象灾害预警信号及相关信息后，由于查看不及时或通过微信群转发提醒不到位，存在气象灾害预警信号漏转、迟转，响应不及时风险。
8.重点区域监测预警设施建设存在盲点。我市气象针对地势较为低洼的重点区域架设监测设施设定有效阀值，开展气象灾害实况报警服务，为当地政府防灾减灾救灾决策提供科技支撑。
9.未建立对气象灾害预警信息传播监督检查奖惩机制。根据杭州市的经验，气象与数据资源管理等部门合作，利用政务云数据打通了对媒体传播内容的实时监控，实现了对各类媒体传播气象灾害预警信息的闭环管理。
二、气象灾害预警信号发布与传播管理立法的依据
为了充分发挥气象预警信息趋利避害作用,防御和减轻我市城市气象灾害，将气象灾害监测预警融入城市综合治理，保障城市安全，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》、《安徽省气象灾害防御条例》和有关法律、行政法规，《宿州市气象灾害应急预案》《宿州市特别严重（红色）气象灾害预警信息全网发布实施细则》《宿州市减灾救灾委员会关于印发应对极端天气停课安排和误工处理实施意见的通知》《宿州市强对流天气灾害防御体系建设实施细则》《宿州市城市气象保障服务工作方案（2021-2025年）》《宿州市应对重大气象灾害部门应急联动和社会响应机制实施细则（暂行）》等指导性文件为此项立法提供了依据。
三、气象灾害预警信号发布与传播立法的必要性
（一）气象灾害预警信号发布与传播管理的立法必要性
1.制定《规定》是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的重要举措。习近平总书记指出,气象工作关系生命安全、生产发展、生活富裕、生态良好,做好气象工作意义重大、责任重大,要做到监测精密、预报精准、服务精细,充分发挥防灾减灾第一道防线作用。开展应对灾害性天气的政府规章建设,是贯彻习近平总书记对气象工作重要指示的具体实践，是落实省市防灾减灾工作有关决策部署的重要举措。
2.制定《规定》是满足人民群众对气象防灾减灾需求的迫切需要。随着社会经济迅速发展,人民群众对气象防灾减信息服务的需求更加迫切。面对新需求、新形势,亟需开展《规定》立法,明确应对灾害性天气各方主体责任,规范灾害性天气预警信息的发布与传播等行为,充分发挥气象预警信息趋利避害作用,满足人民群众的需求和期待。
3.制定《规定》是解决气象灾害预警信号发布与传播突出问题的现实需要。近年我市台风、暴雨、干旱、雷电、大雾、大风、霜冻、寒潮等气象灾害时有发生。尤其我市2018年8月“温比亚”台风等气象灾害惨痛教训，累计雨量超大、雨强超强引发历史罕见洪涝，也暴露了我市在气象防灾减灾工作中风险意识不足，预警信号传播不及时、不规范、覆盖率不高等问题。
（二）气象灾害预警信号发布与传播管理的立法可行性
1.法律赋予我市的立法权限。《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”立法法明确将地方立法权扩大到所有设区的市，并且鼓励其制定符合实际的地方性城乡建设与管理类法规，因此，我市就气象灾害预警信号发布和传播管理立法符合立法法设定的立法权限规定。
2.上位法及省市级文件为立法奠定了基础和支撑。国家层面，关于气象灾害预警信号发布和传播管理的相关法法律法规有《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》；省级层面，有《安徽省气象灾害防御条例》。市级还出台了《宿州市气象灾害应急预案》《宿州市特别严重（红色）气象灾害预警信息全网发布实施细则》《宿州市减灾救灾委员会关于印发应对极端天气停课安排和误工处理实施意见的通知》《宿州市强对流天气灾害防御体系建设实施细则》《宿州市城市气象保障服务工作方案（2021-2025年）》《宿州市应对重大气象灾害部门应急联动和社会响应机制实施细则（暂行）》等规范性指导文件。这些文本为宿州市气象灾害预警信号发布和传播管理立法提供了根本遵循与指导。
3.相关的管理经验为此次立法打下了良好基础。
全市市、县、镇三级政府均成立了气象灾害防御领导小组机构。编办批复成立了市、县级突发事件预警发布中心挂靠在气象台。气象部门每年定期组织更新各级党委政府、涉灾部门、重点防御单位、基层灾害信息员等预警责任人，并纳入省突发事件预警发布平台，能够第一时间通过短信接收本地气象台发布的各类预报预警信息。气象部门与市、县广播电视台签订了气象灾害预警信号传播协议，广播电视部门利用电视频道转发气象灾害预警信号。经市应急管理局调查，全市876家重点单位共有974块电子显示屏，这些重点场所公共资源可以充分利用，通过机制建立实现向公众实时转发气象灾害预警信息。文旅部门统计已建成1.66万个应急广播终端，年内实现与省突发事件预警发布平台的对接，根据制定的发布策略，可实现实时转播气象灾害预警信号。
4.有其他城市立法及政策借鉴。
杭州市在气象灾害预警信号发布与传播工作上立法较早，走在全国前列，明确了传播对象和载体及相关责任。气象与应急部门合作，通过与主管部门召开协调会的形成达成传播一致意见，建立了传播绿色通道。气象与市数据资源部门合作，利用政务云数据打通了对传播内容的实时监控，有效的实现了闭环管理。针对地势较为低洼的地区设定有效阀值，开展实况报警服务，为当地政府决策提供依据支撑。定期召开气象灾害预警信号发布与传播工作效果评估会，通报传播成效，沟通存在的问题，研讨制定解决方案，抓实了发布与传播工作。杭州市为我国特大型城市，每年需要立法的项目较多，争取立法计划难度大，在气象灾害预警信号发布与传播工作方面立法地方政府给予了较大支持。
四、立法要解决的主要问题和立法相关建议
（一）立法需要解决的主要问题
一是解决气象灾害预警信号获取问题。通过立法，明确各级政府党政机关、涉灾部门、气象灾害重点防御单位、基层信息员、网格员预警责任人气象灾害预警信号及相关信息传播主体责任，每年应当及时更新备案预警责任人到当地气象主管机构，以便能及时纳入省突发事件预警发布平台，第一时间接收当地气象台发布的实时气象灾害预报预警信息。各类公共媒体应当与本地气象台建立联系人机制，以便能够通过即时通讯工具等方式及时获取气象台发布的各类预报预警实况监测图文、视频信息，在预警时效内通过各类传统和新媒体渠道向公众转播、插播气象灾害预报预警信号及相关信息。
二是解决部门之间的协调问题。通过立法，明确各部门气象灾害预警信号及相关信息发布与传播职责。气象部门负责组织做好气象灾害预警信号发布与传播的指导和管理，协同应急管理等部门组织做好气象灾害科普宣传和教育培训，组织做好预警责任人更新备案。政府灾害防御、救助等相关部门应当及时更新备案本部门本行业气象灾害预警责任人信息到当地气象部门，面向本行业企事业单位、公众用户等快速传播气象灾害预警信号及相关信息，定期向当地应急管理、气象部门备案气象灾害防御重点单位信息，督促检查本行业气象灾害防御重点单位制订并实施气象灾害防御方案，避免或者减少气象灾害造成的人员伤亡和财产损失。
三是解决建设资金保障问题。通过立法，各级人民政府应加强气象灾害预警信号发布与传播基础设施建设，建立畅通、高效的气象灾害预警信号发布与传播渠道，扩大气象灾害预警信号传播覆盖面。并加大对气象灾害预警发布中心运维和技术升级资金投入。
四是解决法律责任问题。建立宿州市气象灾害预警信号发布与传播规定，明确对相关职能部门以及相关主体未履行合法发布与传播气象灾害预警信号的行为追究责任。
（二）立法相关建议
1.建议对《宿州市气象灾害预警信号发布与传播规定》进一步细化相关内容，使之操作性更强。
2.建议加强气象灾害防御科普知识宣传、培训力度，特别是针对中小学生和农村人口的宣传教育。
3.建议发挥基层网格化治理体系作用，特别要发挥各级网格员和小区物业作用，通过应急广播、微信群、包保入户等方式把气象灾害防御知识、气象灾害预警信号直达每位居民住户。
4.建议进一步明确公共媒体转播气象灾害预警信号的级别、时效。
5.尽量减少气象灾害预警信号传播层级，提高时效性，预警责任人备案应备尽备。
6.相关行业主管部门加大对气象灾害防御重点企事业单位监管，定期向应急、气象部门认证备案，及时更新备案预警责任人，定期开展检查通报，督促企业落实气象灾害防御责任。
7.建立通报表扬奖励制度，对于在气象灾害预警信息传播中做出积极贡献，避免重大损失的单位和个人予以通报表扬奖励。
