《宿州市防汛抗旱应急预案》执行评估报告
二、存在问题及原因分析 ...............................................................11
（一）决策实施中存在的问题 ..................................................
（二）实际效益与预期目标的差距...........................................12
三、评估结论及对策建议 ...............................................................13
（一）评估结论 ......................................................................13
（二）对策建议 ...............................................13
宿州市防汛抗旱应急预案执行评估报告
根据国务院《重大行政决策程序暂行条例》《安徽省重大行政决策程序规定》《宿州市重大行政决策实施后评估制度》等要求，市应急管理局遵循“谁实施、谁评估”原则，组织相关人员与专家对2023年修订的《宿州市防汛抗旱应急预案》开展评估（以下简称“预案”）。本次《预案》评估内容主要为2023年修订后至2025年进入主汛期前的实施情况，重点聚焦评估2023年及2024年汛期工作开展情况，通过全面收集相关资料，梳理《预案》执行成效及不足，客观分析存在问题，提出应对措施和建议，形成本报告。
宿州市位于安徽省东北部，地处淮北平原，地势平坦，有少量浅山区和丘陵，水系较为发达，易受洪涝和干旱灾害影响。2019年机构改革以来，防汛抗旱议事协调机构由水利部门调整至应急部门。2021年初，市应急部门根据防汛抗旱指挥体系变化情况，修订了《预案》。
2021年河南郑州特大暴雨灾害发生后，党和国家对防汛抗旱工作提出了更高、更具体的要求，随着国务院调查组《河南郑州“7.20”特大暴雨灾害调查报告》的公布，防汛抗旱工作标准和相关措施进一步改进和提升。2022年7月和12月国务院办公厅和省政府办公厅相继修订发布了相应等级的防汛抗旱应急预案。现行版本为2023年我局组织有关人员对预案进行了修订，并于当年6月5日经市政府第34次常务会议审议通过后，并于同年6月14日正式印发实施，2021年印发的旧版预案同步废止。
现行预案的修订主要依据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国抗旱条例》《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》《安徽省抗旱条例》《安徽省防汛抗旱应急预案》及《宿州市突发事件总体应急预案》等法律法规和相关预案。修订目的在于完善宿州市防汛抗旱应急管理体系，提高应对水旱灾害的能力和效率，最大限度减少人员伤亡和财产损失，保障经济社会稳定发展。
第一部分为总则，明确了本预案的指导思想、编制依据、适用范围和工作原则。防汛抗旱工作要坚持党的领导，实行各级人民政府行政首长负责制。坚持统一指挥、分级分部门负责，属地为主，安全第一、常备不懈、以防为主、防抗救相结合，依法防控、科学调度、防汛抗旱统筹，全民参与、军地协同、平战结合的原则。
第二部分为组织体系，明确了市防汛抗旱指挥部、市防汛抗旱指挥部办公室、市防汛抗旱指挥部专项工作组，县区、基层市防汛抗旱指挥部，和现场指挥部的组成及职责。
第三部分为汛（旱）前准备，明确了各地各有关部门汛（旱）前责任、预案、工程、物资、队伍、培训演练、信息化、隐患检查等准备工作。
第四部分监测预警，明确了监测预报的内容以及分工，洪水（干旱）预警的分级，暴雨、台风、水情、旱情、地质灾害、城市内涝、农田涝渍、农业干旱等预警发布主体单位以及响应措施。
第五部分为应急响应，分为一级（特别重大）、二级（重大）、三级（较大）、四级（一般）应急响应，明确了在不同等级应急响应的启动、终止程序，响应条件以及响应行动。
第六部分为不同灾害应急处置的衔接配合机制，明确了河道洪水、渍涝灾害、堤防决口、水闸垮塌、水库垮坝等洪涝灾害的机制衔接，以及安全防护、医疗救护与社会动员等措施。
第七部分为信息报送与发布，明确了信息报送的主要内容，报送主体、实效性、首报续报等要求，明确县级以上防汛抗旱指挥部分级负责信息发布，主要形式包括授权发布、编发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。
第八部分为应急保障，明确了队伍、物资、资金、通信、交 通、电力等方面保障措施。
第九部分为后期处置，明确了防汛抗旱征用补偿、水毁工程 修复、防汛抗旱物资补充、行蓄洪区运用补偿、灾后恢复重建、次生灾害防范和社会风险管控等善后措施，以及总结评估方式。
第十部分附则，对紧急防汛期、紧急抗旱期、防御洪水方案、洪水等级、干旱等级、城市干旱等级等专有名词进行了解释，并明确了预案管理与更新、奖励与责任、预案解释部门等内容。
一是强化组织指挥体系。预案明确了市防汛抗旱指挥部及其办公室、专项工作组、县（区）防汛抗旱指挥部、基层防汛抗旱指挥机构等的职责和组成，构建了上下贯通、左右衔接的组织指挥体系。有助于在灾害发生时迅速启动应急响应机制，高效组织抢险救援工作。
二是提高监测预警能力。预案规定了气象、水利、自然资源等部门在监测预报方面的职责和要求，建立了多部门联合监测、会商和预报机制。通过加强监测预警工作，可以延长预见期，提高预警信息的准确性和时效性，为防灾减灾工作赢得宝贵时间。
三是规范应急响应流程。预案按照洪涝、旱灾的严重程度和范围，将应急响应分为一级、二级、三级、四级，并详细规定了各级应急响应的条件、行动和终止程序。这明确了在灾害发生时根据实际情况迅速启动相应级别的应急响应，有序开展抢险救援工作。
四是加强应急保障措施。预案从队伍保障、物资保障、资金保障、通信保障、交通保障、电力保障等方面提出了具体要求和措施。这些保障措施的实施可以提高宿州市应对水旱灾害的能力和效率，确保抢险救援工作的顺利进行。
（四）主要做法
预案修订以来，在市委、市政府的坚强领导下，宿州市应急局充分发挥防汛抗旱指挥机构议事协调职能，以预案为纲，统筹联动各地各部门做好防汛抗旱各项工作。
一是防御强降雨和强对流天气。自2023年以来，市防指（办）启动宿州市防汛（防台风）四级应急响应6次，发布强对流和强降雨天气防御预警24期，编写防汛抗旱工作简报49期，启动市级暴雨预警“叫应”机制13次，全市累计出动风险隐患排查人员52943人次、14.1万名干部群众、4.73万台套排涝机械投入排涝工作。2024年7月15日至20日，我市出现强降雨，54个站点降水量超过250mm，最大萧县赵庄457.2mm。为有效应对强降雨影响，市防指及时启动四级响应，并于7月16日发文首次实行市防指成员24小时联合值守，融会商研判、统筹调度、部门联动和信息共享于一体，实行市与县、部门间联勤联战的工作体系，有效压缩信息传递与指令执行时间，工作效率大幅提升，为成功防范应对强降雨和强对流天气，保障人民生命财产安全筑牢坚实防线。
二是防御台风暴雨灾害。2023年及2024年汛期，台风“杜苏芮”“格美”“贝碧嘉”等先后影响我市，并带来较强降雨过程，尤其以2024年“贝碧嘉”台风影响最为严重，本次台风暴雨极端性强，过程和单日雨量均突破我市历史极值，强降雨区覆盖范围大，砀山县、萧县面平均降雨量分别达到457.4mm、339.6mm，占两地年平均降雨量的59.26%、40.42%；洪水超历史，新汴河等多地洪峰流量、水位列首位；城乡内涝严重，多处积水，农作物、设施等受损。
市防指强化预案引领，先后启动防汛防台风四级和三级应急响应，市委、市政府主要负责同志先后召开3次会议，并赴砀山、萧县、埇桥现场调度指导防汛救灾工作，市政府常务和分管水利负责同志接替坐镇市防指指挥调度。各级各有关部门及时转移高风险区群众，采取交通管制、避险疏导、抢排内涝等方式，对积水、积涝路段、区域开展应急处置。联系对接安徽亳州、淮北，江苏徐州，河南驻马店等地有关部门、企业及队伍参与应急排涝抢险救援。组织全市6.67万名干部群众、4.17万台套排涝机械开展排涝工作，累计排除城区路面和地下车库等积水点139处，农田积水57.3万亩。
三是防御河道和水库洪水。2023年主汛期河库水位显著上涨，新汴河、新濉河、怀洪新河水系分别发生11场、10场、9场小规模洪水，新汴河宿州闸径流量较常年同期多1.3倍。市防办组织水利、气象、水文等部门加密会商研判雨情水情发展趋势，科学调度新汴河、萧濉新河、新濉河、唐河、沱河、浍河等河道涵闸预泄洪水、拦洪错峰。
2024年台风“贝碧嘉”影响期间，因强降雨及客水过境，新汴河全流域发生特大洪水，干流持续超警运行125小时。新汴河宿州闸洪峰流量1650m3/s，列历史第一位；灵璧闸洪峰水位23.61m，列历史第一位；团结闸洪峰流量1300m3/s，列历史第二位。市防办密切联动水利和水文部门，24小时监测河道水位，提前调度、全面开启新汴河干流涵闸，科学联动新濉河、沱河、唐河等河道水闸，及时分洪削峰。请示、联动水利部淮河水利委员会、省防办、省水利厅，对接淮北、徐州、宿迁、商丘等地，全面开启王引河、奎河、新汴河、洪泽湖等上下游重要河（湖）水闸全面行洪。组织有关县、乡持续开展超警戒河段巡堤查险，将抢险队伍物资装备前置一线，最大程度避免骨干防洪工程系统性灾害风险。
四是有效开展农业抗旱。2024年5至6月，全市降水较常年同期偏少9成，各地出现旱情，并影响夏种和粮食安全。市防指6月7日启动抗旱四级应急响应，强化会商研判和工作部署，滚动发布干旱预警信息和服务专报，开展51轮次（220点次）人工增雨作业，通过淮水北调工程两次进行调水1679万m3，至7月初，全市累计投入抗旱人力100.9万人次、机械23.47万台套、财政资金508.5万元，使用机电井80250眼，浇灌面积达到687万亩，全市大部旱情解除或有效缓解，夏种任务基本完成。
自2023年6月现行防汛抗旱应急预案修订实施以来，在市委、市政府的科学部署与坚强领导下，市应急管理局充分发挥议事协调机构职能，统筹各地各部门，全面筑牢抗御暴雨、洪水、台风、干旱等灾害的安全防线。面对“杜苏芮”“贝碧嘉”等强台风的侵袭，市应急局科学调度抢险救援力量，高效组织群众转移避险，全力保障重要基础设施安全。通过一系列扎实有效的举措，成功实现全市未发生重大工程险情、人员伤亡事件的核心目标。因在防汛救灾工作中的突出表现与成效，市应急局于2025年2月荣获省防减救委授予的“省防汛救灾先进集体”的荣誉称号。
1.监测预警能力有效提升
（1）立体监测网络初步建成。目前，我市气象部门已建成灵璧、埇桥X波段双偏振雷达2部，国家基本气象站5个、区域气象站280余个、交通气象站85个、自动土壤水分站8个、高标准农田气象站5个，初步建成立体气象精密监测网络，为精准预报服务提供数据支撑。市水利部门加强雨水情监测站点专业化运维管护，持续做好平台系统运行维护工作，目前全市水位自动监测站点平均到报率99.99%，雨水情测报能力持续提升。
（2）预警发布时效得到提升。市气象部门通过“12379”预警短信平台向全市10000余名各级党委政府领导、涉灾部门负责人、气象灾害重点防御单位责任人、基层信息员网格员等发布各类气象灾害预警信息。各地各有关部门通过政府信息网、微博、微信、公众号、抖音、电视、应急广播、公共电子屏等多种渠道及时发布天气实况、预报信息、预警信号和防灾避险知识。缩短预警发布时间，提升信息发布覆盖面，建立直达基层的传播渠道。
2.抢险救援能力显著增强
专业队伍逐年强化。截至2025年4月下旬，全市累计组建防汛抢险和社会救援各类队伍151支7538人。其中，市应急、城管、住建、交通等部门和各县依托本地及驻宿企事业、各行业相关单位组建防汛抢险专业队伍39支1349人；基层乡镇落实专兼职应急救援队伍112支6189人。
物资装备不断充实。建全实物、产能和协议储备为一体的应急物资装备体系，利用国债等项目资金及财政资金充实防汛物资装备，截至2025年4月下旬，市、县应急、水利、城管等部门累计储备抢险物料、机具及救生器材累计物资价值5759万元。强化协议储备，市应急局与两家石料生产企业签订防汛物资储备协议，确保汛期块石和砂石料等主要防汛抢险物资供应。
3.预案方案体系日趋完善
2023年自《预案》修订以来，市县乡行政区域和防洪工程体系进一步完善健全。市水利等部门根据该政府专项预案，修订出台了《宿州市新汴河防御洪水方案》《宿州市新汴河洪水调度方案》《老汪湖蓄滞洪区控制运用预案》。县、乡两级根据市级预案调整完善本级防汛抗旱应急预案，逐渐形成市县乡三级预案体系，全市115个有防汛任务的乡镇（街道）落实了本级预案，基层防汛抗旱应急预案短缺的薄弱环节得到了夯实。2023年我市萧县永堌镇防汛抗旱应急预案成功入选全省乡级防汛抗旱应急预案参考文本，全市所有县乡按要求建立防汛抗旱预案体系。
4.机制体制落地见效
2022年我市在省内率先探索建立了暴雨预警“叫应”机制，2024年根据《预案》修订情况和省防汛预警和应急响应联动工作机制要求，进一步制订我市工作细则，防汛预警“叫应”机制得到不断发展和完善。2024年9月18日晚，市、县防汛抗旱指挥部办公室预警“叫应”了相关县区及乡镇基层，永堌镇当天夜间紧急转移水库下游洪水影响风险区内337人。4时40分，洪水自引洪河开始向两岸倒灌，沿岸胜利村和前进村大部逐渐被淹，部分区域积水水深达1.2米至1.7米，最深处达2米。因预警信息发布迅速、受威胁群众转移及时，全镇无人员伤亡，该案例被应急部通报表扬。
市应急局总结2024年“贝碧嘉”台风期间特大暴雨洪水联合值守工作经验，于2025年4月9日制发《宿州市防汛抗旱联合值守工作机制》，将气象、水利、城管、应急等10个主要成员纳入联勤联战单位，落实市防指成员联合值守、实时会商、统一指挥的工作机制，夯实应急响应期间指挥作战中枢作用。
5.减灾救灾成效明显
2024年第13号台风“贝碧嘉”影响期间，市防指提前2天启动防汛防台风应急响应，组织气象、水利、应急、城管、农业、房管、水文等部门24小时联合值守，滚动会商研判灾害风险，精细化调度县区基层防御工作，市县乡三级党政领导赴基层一线检查指导5260人次，组织隐患排查人员18771人次，河道巡堤查险人员6842人次，砀山、萧县高风险区域实施停工、停业、停课等刚性措施，发布台风、暴雨、洪水等预警信息378万人次。台风影响期间全市未发生重大险情，较2018年同类台风无人员伤亡，农作物受灾面积减少64%，直接经济损失减少86%。
二、存在问题及原因分析
一是指挥体系发生变化调整。2024年下半年以来，议事协调机构进行了调整，根据《安徽省防灾减灾救灾委员会整合设立方案》《宿州市安全生产（防灾减灾救灾）委员会整合设立方案》有关精神，防汛抗旱指挥部等议事协调机构工作职责划入防灾减灾救灾委员会，按照平战结合的原则，平时以防灾减灾救灾委员会及其办公室开展工作，紧急情况下，防汛抗旱指挥部作为专项指挥部，开展应急指挥和协调调度工作。
二是预案知识宣传普及不够深入。虽然预案在修订后每年都进行了一定程度的宣传教育活动，但少数地方仍然存在宣传普及不够深入的问题。个别基层干部和群众对预案的内容和要求了解不够全面、深入，影响了预案的实施效果；少数基层和部门存在预案一编了之，实战想不起来的情况。
三是监测预警系统尚需完善。虽然宿州市已经建立了多部门联合监测、会商和预报机制，但监测预警系统仍存在一些不足之处。如部分监测设备老化、精度偏低，预警信息发布渠道覆盖范围有限等，这些问题影响了监测预警的准确性和时效性。
四是应急保障能力有待加强。虽然各地各部门在预案实施过程中，改进了应急保障措施，增强了物资、队伍和装备等应急保障能力，但与高效应对极端天气变化的形势，和人民群众日益增长的安全保障需求相比，仍存在一些风险和挑战。如交通、通信等保障措施在灾害发生时可能受到影响、部分抢险救援队伍实战经验不足、现代化和大型专业装备熟操人员短缺等。这些问题需要在平时加强准备和演练，确保在灾害发生时能够迅速、有效地提供保障。
（二）实际效益与预期目标的差距
一是防灾减灾意识需进一步提高。虽然预案的宣传教育活动在一定程度上提高了宿州市各级各部门和群众的防灾减灾意识，但与预期目标相比仍存在一定差距。少数基层干部和群众对防灾减灾工作重视程度不够、认识不足，需要在今后的工作中进一步加强宣传教育力度。
二是监测预警能力需进一步加强。宿州市的监测预警系统虽然已经建立并运行多年，但与国内外先进水平相比仍存在一定差距。少量监测预警设备的精度和覆盖率有待进一步提高；预警信息的发布渠道和覆盖范围需要进一步拓展等，需要在今后的工作中不断加强和完善。
三是抢险救援能力需进一步提升。虽然宿州市的抢险救援能力已经得到了一定程度的提升，但在面对重大水旱灾害时仍显不足。如部分抢险救援队伍的专业素质和装备水平有待提升，物资储备和调配能力需要进一步加强等。这些问题需要在今后的工作中不断加强业务培训、队伍建设、物资储备和应急演练等工作。
以上问题可以通过加强宣传教育、健全设施设备、提升应急能力、加强预案完善衔接等措施不断改善，努力实现保障人民群众生命安全的基本目标。
三、评估结论及对策建议
《预案》在修订和实施后取得了一定的成效，构建了较为完善的组织指挥体系，提高了监测预警能力，规范了应急响应流程，加强了应急保障措施。这些措施的实施显著提高了宿州市应对水旱灾害的能力和效率，减轻了灾害损失，与当前防汛抗旱工作基本相适，达到了总体预期目标。与此同时，在工作推进过程中仍存在一些问题和不足，如宣传普及不够深入、监测预警系统尚需完善、应急保障能力有待加强等问题需进一步强化预案指导和使用，在今后的工作中不断探索和完善。为确保预案衔接顺畅，《预案》应待上位预案修订发布后，再行谋划修订。
一是进一步加强宣传教育力度。针对预案宣传普及不够深入的问题，建议根据实际需要分层次和类别靶向开展相关业务和知识培训宣传，针对各级防汛责任人和行业主管部门加强综合业务，针对基层镇村、涉灾重点场所相关人员加强应急处突业务培训，针对抢险救援队伍加强实操技能，针对社会公众加强防灾避险培训宣传。同时要进一步加强宣传教育力度，通过举办培训班、开展防灾减灾救灾“七进”活动、发放宣传资料、开展应急演练等多种形式，向基层干部和群众普及防汛抗旱知识和应急预案的内容和要求。同时，利用电视、广播、网络等媒体平台广泛宣传防汛抗旱工作的重要性，尤其是水旱灾害防御期间，提高全社会的防灾避险意识。
二是进一步完善监测预警系统。针对监测预警系统完善的问题，进一步加强监测预警系统建设，加大投入力度更新监测设备提高监测精度和覆盖率；拓展预警信息发布渠道和覆盖范围，建立高级别风险区域人群预警信息靶向发布，和重要责任人闪信发布机制，确保预警信息能够及时、准确地传达给相关地区和人员。同时，可以加强部门的沟通协调，将气象、水利、水文、城管、农业、公安、交通等部门监测预警数据网络和视频监控终端接入市应急指挥部，建立更加紧密的联合监测、会商和预报机制，提升应急状态下，市防指有关成员联勤联战工作合力。
三是进一步强化应急保障能力。针对应急保障能力有待加强的问题，建议进一步加强应急保障措施建设，借助基层机构改革契机，建立健全乡镇街道应急管理体系，提升基层防汛抗旱应急能力；依托辖区内有装备、有技术的施工单位和专业机构，建强抢险救援专业队伍；利用实物、协议和产能储备等方式，多渠道保障物资储备供应；加强交通、通信、电力等措施建设，确保在灾害发生时能够迅速、有效地提供保障。同时，探索高精尖设备在防汛抗旱工作中的应用，科技赋能，进一步解放人力物力，提高工作实效和实战能力。
四是进一步深化预案的完善与衔接。《预案》作为我市防汛抗旱工作领域的专项预案，要强化下级《预案》与上位预案衔接、专项预案与总体预案衔接，同时也要强化部门预案与专项预案衔接，并在实战历练中完善。
要立足“两个坚持，三个转变”的防灾减灾救灾理念思想，树立风险意识和极限意识，坚持以防为主，将灾害化解于未萌。尤其要警惕极端灾害事件，树立超前防御、超前调度的工作思维，有效防范化解系统性自然灾害风险。确保预案衔接，根据上位预案的调整及时修订，建议加强与上级沟通联系，及时掌握《安徽省防汛抗旱应急预案》修订发布情况，掌握修订变化内容和工作要求，便于更好开展我市防汛抗旱工作，切实保障人民群众生命安全。
